对话录 | 李连江、张静、刘守英、应星：中国基层社会治理的变迁与脉络【转】

1978年改革开放以来, 中国经济飞速发展, 而与经济发展相伴而生的是, 中国社会也发生着巨大的变化。表现在基层社会, 城市“单位制”逐渐弱化, 但其功能又未完全被居委会取代, 乡村“人民公社”被村委会取代。可以说, 基层社会在组织方式、所发挥的功能上都发生了重大变化。如何理解中国40年的基层社会治理?当下基层社会治理面临着什么样的问题和挑战?在这些变化和挑战下, 如何推动国家治理体系和治理能力现代化?

2018年5月26日, 在北京大学“发展中的治理”学术研讨会“中国基层社会治理”圆桌对话中, 香港中文大学政治学系李连江教授 (同时担任引言人) 、北京大学社会学系主任张静教授、中国人民大学经济学院刘守英教授、中国政法大学社会学院院长应星教授围绕这些问题进行了讨论和交流。

今天怎么定义治理概念

在学界, 治理是一个具有模糊性、颇多分歧的概念。统治与治理、治理与管理的关系, 什么是有效的社会治理等问题在“发展中的治理”其他场次的圆桌讨论中, 也被多次提及。此次圆桌讨论的几位学者也给出了自己的理解和定义。

李连江:广义的治理是通过人为干预恢复自然秩序, 是实事求是地求善。“治”, 指“治水”的“治”, 有个很清晰的对象, 很清晰的手段;“理”指“理顺”、“理清”的“理”。秩序是客观的, 自然秩序就是正常秩序。治理, 先正确认识“理”, 后依照“理”适当干预。

狭义的治理是社会政治治理, 即治国、治世、治官、治民, 是求善政, 善政是公平、正义、长久的秩序。求善, 是求边沁说的“最大多数人最大的善”。与治水、治病不同, 社会政治治理有特殊的困难。第一, 社会秩序, 特别是政治秩序, 不是自然的秩序, 而是人为的秩序。第二, 人为的社会政治秩序是多元的、相对的, 有各自的地理文化历史背景。当前社会治理领域面临着两个问题:一个是人们行为预期的确定性减弱;一个是社会情绪的政治化倾向比较明显。

应星:现在治理概念非常热, 也有很多争议。不少研究者认为“治理”与“统治”是相对的, 强调治理需要多元化的主体, 是超越国家的, 这是比较流行的治理的概念。但对于这种观点, 也有学者提出批评, 比如王绍光教授最近专门对治理概念作了一个系统的梳理, 对治理概念正本清源。王绍光提出, 真正的治理其实并不是上面说的这样, 而是要强化国家治理。不过, 我同意上一场讨论里几位学者说的, 统治和治理、国家治理和所谓多元主体的治理不是舍此取彼、相互替代的关系。对治理这个概念来说, 不妨可以将其理解为多元化的、将二者 (国家治理和多元主体治理) 结合起来的概念。

张静:在谈基层社会治理之前, 确实需要先说清对治理的理解。目前所讨论的治理, 大部分的假定和前提是把治理看成一种管理, 或者是一种技术的问题, 即, 应该采用什么样的方法去管理社会、管理人员、管理国家, 这是把治理看成管理, 看成一种方法或技术问题。但在我看来, 一个社会真正有效的治理, 其实存在一些深层的问题, 就是社会结构的平衡机制如何建立的问题。换句话说, 一个社会的基本秩序, 需要有一些基础性关系的配置和平衡, 有了这种配置和平衡, 就不需要过度的管理。平衡的社会结构造就利益组织化秩序, 这是一个政治社会学的基本原理, 社会服从性的存在, 不是因为采用了什么技术, 或者什么有效的管理手段, 而是因为这个社会有平衡的结构, 这一点非常基本, 我们可以从这个角度, 来讨论社会治理所出现的问题。

如何理解中国基层社会治理几十年来的变迁?应星首先给出了分析。

理解中国社会治理变迁的总体线索

应星认为, 可以用5条线索勾勒中国基层社会治理40年来的变迁历程。第一条是从总体化的治理到治理的简化, 再到2008年之后某种意义上的新形式的强化治理;第二条是以人口和人事为核心来理解中国基层治理的线索;第三条线索是, 基层治理机构中有一个轻和重的权衡, 如何把握轻和重的度, 也是当前面临的一个问题;第四条线索是, 治理已经不能单单依靠发展这一前轮, 生态等事务与发展具有同等重要的地位;第五条线索, 我们分析治理的时候往往关注最新动态、未来趋势, 这当然是重要的, 但是我们同时需要注意深入研究历史, 包括传统中国的历史, 以及苏区时期、延安时期中国共产党的基层治理历史等。

应星:从1978年至今, 中国基层社会治理经历了40年的发展和变化, 如何理解基层社会的治理变迁?我尝试用5条线索勾勒这40年的变迁历程。

第一条线索可以从总体化的治理, 到治理的简化, 再到2008年之后某种意义上的新形式的强化治理这个角度去理解。简略来看, 1978年前, 基层治理的两种基本形态是在城市实行单位制、在农村实行人民公社制, 不管人们怎么评价它复杂的效果, 都可以借用总体性治理这个概念去概括。1978年以后, 无论在农村还是在城市, 基层治理的一个很重要的变化是治理的简化, 即不再建立以人身依附为核心的总体性的治理, 而是通过若干专项指标实行的治理, 比如1978年以后, 在农村主要是通过承包地合同、计划生育等若干专项指标来实施国家治理。相对总体性治理, 它有一个治理简化的过程。这个过程大约持续了30年。2008年之后, 基层治理有一个新的趋势, 对这个趋势人们有各种不同的提法, 比如可以用技术治理来概括, 它不再是简单地用几个专项指标去实现治理, 而是进入一个更加精细化的甚至网格化的、强调大数据的治理。无论是在城市, 还是在农村, 这种治理一直延续到了今天, 这是第一条线索。

第二条线索是, 怎么理解治理的实质内涵。法国思想家福柯曾经对治理作过非常精彩的分析, 他认为, 治理是人和事的复合体。借用这个说法来看中国的基层治理, 就会发现非常有意思的事情。在人和事的复合体的治理中, 中国是以人为核心的治理, 这个以人为核心可以从两个层面理解:一个是以人事为核心, 用官员的政治锦标赛, 也就是通过压力传递型来推动治理。在这方面, 政治学、社会学做了很多重要的研究。无论是叫行政发包制也好、官员锦标赛也好, 还是压力传递型也好, 这些实际上是把治理同干部的官位和政绩挂钩来推动治理。另外一个是以人口为核心。比如, 计划生育工作是以人口为核心的, 经济指标也是以人口来衡量的, 比如人均GDP, 人口成为中国基层社会治理的核心。人口和人事构成我们理解基层治理的第二条线索。

第三条线索是, 基层治理机构中有一个轻和重的权衡。一方面, 上面千条线, 下面一根针, 基层政府尤其是乡镇政府, 在相当长的时间里是不堪其负的。另一方面, 21世纪之后, 随着农村税费改革、农民负担问题的解决, 基层政府尤其是乡镇政府任务又变得轻飘起来, 用周飞舟教授的概念, 叫做“悬浮”型的政府。原来是不堪其负, 2004年之后, 却又走向了另一端, 治理中不可承受之轻。所谓轻, 指的是更高一级的政府机构通过项目制等形式和农民、社区建立直接的关联。这就使得基层政府的重要性遭到了削弱。无论是曾经的不堪其重, 还是现在的不堪其轻, 可能都不是非常适当的, 在轻和重这个度上如何把握, 或者说, 怎么再造基层组织, 这可能是我们今天面临的一个重要问题。

第四条线索, 基层治理就像一辆前行的车, 有前轮后轮。前30年, 发展就像车的前轮, 基层维稳、民众维权、生态环境等问题则像车的后轮。基层治理这部车主要是靠前轮来带动后轮, 试图以发展来带动和解决一切问题, 维稳、维权、生态等都要服从发展的大局。但今天来看, 光靠前轮已经越来越带不动基层治理这台车了。比如, 用花钱买平安的方式来维稳, 钱是花得越来越多了, 但是花钱不仅难以真正实现让民众安居乐业的目的, 有时候反而会刺激政治投机心理。包括刚才 (前一场对话会上) 讲到妥协问题, 在基层治理的实践中, 什么点上能够达到妥协, 在什么情况下妥协, 都变得极其复杂。因此, 今天的基层治理中, 无论是生态还是维稳或维权, 某种程度上, 已经变成和发展并行、并重的问题。如何处理这些关系, 也是值得观察的。

第五条线索, 我们分析治理的时候往往关注最新动态、未来趋势, 这当然是重要的。但是我们同时需要注意深入研究历史, 包括传统中国的历史, 也包括苏区时期、延安时期及新中国成立初期中国共产党的基层治理历史等。陈寅恪先生讲过, 研究政治文化, 要察其渊源、观其流变。具体的治理政策有很多变化, 但是人大体是不变的, 是什么样的政治人, 就有什么样的政治文化, 而要理解政治文化, 就需要有长远的历史眼光。无论是中国传统的治理, 还是中国共产党从革命时期, 在苏区时期、延安时期就已经建立的这套治理体系, 对我们今天理解治理文化的变化, 都有非常重要的影响。今天我们如果过于重视现状而忽略历史, 就可能克服不了舍本逐末的研究缺陷。

在对基层治理变迁总体线索的梳理之外, 张静、刘守英分别对城市和乡村治理所面临的问题给出了分析。

组织化关系变迁对社会治理的挑战

张静认为, 一个社会真正特别有效的治理, 存在一个深层的问题, 就是如何保持社会结构的平衡机制。从政治社会学的角度看, 改革开放40年的社会变迁, 出现了一个不可忽略的现象:大量新的社会类别和组织形态出现。这意味着相对于1949年以来形成的组织架构, 一种新的组织化关系出现, 这一点值得注意。这个新的组织化关系的基本相貌是, 出现了体制外和体制内两种职业类别, 他们和国家制度体系处于不同的关联中。从整个社会的平衡度来看, 国家体制对于体制外社会成员和组织的整合度较低。虽然在体制内, 不同层级的组织和人员与中心体制的关联度也有不同, 但这只是程度问题, 而体制外组织和中心体制的关联, 在性质上是完全不同于体制内的。这个变化的重要性, 在于对社会治理提出了挑战:结构关系的不平衡出现了。而我们现在的治理理念、组织、方法, 甚至 (治理) 原则和理由, 基本上建立于1949年, 但当时的社会结构与现在不同, 这一点可以解释为什么那些治理的方法、组织、理念和理论, 对应现在的问题效果不足。

张静:很简单, 市场行为所依赖的是基于对等关系的合约, 体制外组织用合约来协调彼此之间的关系, 但体制内的行政关系不同, 它是执行和被执行、指示和服从的关系, 重点是有等级的。而市场中两个公司之间, 首先必须假定双方没有服从、被服从的关系, 他们是自主的机构, 必须服从法律, 以同意合约来行事。体制外组织的基本行动逻辑、地位获得的模式、资源流动方式, 和体制内有等级的组织架构是不一样的。这种等级是原有治理的主要机制, 体制内组织可以依赖这一架构和中心的体制的关系, 获得保护, 传递利益, 解决问题。但体制外组织及人员, 和中心体系则不存在同样有效的关联。基于中国人民大学最新的调查数据分析我们发现, 对一些社会和政治问题的看法, 体制外人士是不同于体制内人士的, 换句话说, 尽管我们可以用阶层、党派来看体制内的社会成分的差别, 但我们不得不承认的是, 体制内的各个阶层以及各个党派的同质性, 要高于体制内外的同质性, 这是过去40年出现的一个新现象。

这个现象导致了一系列治理问题的出现, 比如, 在组织分化的新条件下, 国家中心体制如何整合异质性的社会成分?这对于维系基础结构的平衡非常重要。在现有的国家中心体制中, 人民代表大会、政协是吸纳不同社会类别的一种基本建制, 它的目标是保证整个国家和社会的平衡, 把各种社会力量吸纳到中心体制中来。他们是沿着体制内的层级结构产生代表的, 在新的现实下, 体制外组织能够产生的代表较少, 但体制外就业的人数, 比例上已经超过城镇就业的体制内成员 (2017年最新调查显示, 有82.6%的城镇就业人员在体制外工作, 体制内工作者只占17.4%) , (1) 这说明, 中心体制代表多元利益和差别的整合度在减弱。

组织通道的差异还反映在另一问题上:灵活解决社会问题的微观机制不畅。在新的社会结构里, 只有不到1/4的人处于典型的体制内组织通道上, 他们可以通过层级单位传递利益, 解决问题。我们分析一组数据就可以看到明显的变化。一项2015年的调查数据显示, 如果遇到不公, 选择向法院上诉的占71.3%, 选择党政部门 (包含工青妇) 的占59%, 选择个人协商解决的占36.7%, 选择求助媒体的占24.3%, 选择信访、上访的占15.9%, 选择找单位解决的只占13.8%。而对比早先 (1987年和1999年) 的类似调查数据, 可以看到明显不同:1987年的调查显示, 单位在所有诉求表达渠道中具有“支配性的”地位, 它是解决问题的主要渠道, 有72%的诉求通过单位提出;12年后, 在1999年的同样调查中, 受访个体选择单位渠道解决问题的比例有所下降, 但还是第一位的, “工作单位”和“党政部门” (包括工青妇团体) 渠道, 共同高居人们选择的前列。当时, 相比没有单位的人, 在党政机关工作的人解决问题的能力高8倍以上。 (2) 这种能力显然不是来自个人, 而是来自个人和体制内组织的结构关系。

为什么说这个问题对于治理提出了重要的挑战?因为我们现在的治理理念、治理组织、治理方法, 甚至基本原则和理由, 基本上建立于1949年。而刚才所说的组织分化和异质化发展情况, 是最近40年才发生的, 原有的组织通道没有全面有效囊括新生的类别。比如, 原来一个人注册到单位, 单位就是个人的依靠和代表组织, 也是个人的责任组织。在这个社会组织结构中, 中心体制对社会成分的吸纳大体不成问题, 多数人处在层层递进的、以单位为组织化的机构中, 每个单位都直接或间接地连接着中心体制, 单位有它的制度化位置, 成为处理问题的基本组织。如果说单位是一个非常重要的代理性治理组织的话 (单位代替政府承担很多治理的职能) , 如果80%以上的人不在体制内, 同时又没有新的结构安排吸纳他们进入, 会出现什么情况?如果单位曾经作为一个基层机制来平衡利益冲突问题, 那么现在很多体制外人员的身边都没有这样的机制, 如果处理利益平衡的机制在基层的作用完全消失, 提供微观社会公正的机制瓦解, 整个社会的治理自然出现困境。

应星:对于张老师的观点, 我补充一点看法, 科尔奈曾提出社会主义体制中的“父爱主义”, 这一概念也是可以借鉴的。关于体制外和体制内, 还可能有一条界限, 即城市和农村之间的界限, 两者之间有非常大的差别。农村, 无论是原来的人民公社, 还是在人民公社解体之后, 它都不具有“父爱主义”性质, 不是一个福利共同体。这是公社和单位制特别大的差别。所以, 我们在考察变量时, 可能需要把城乡差别放在组织通道中。要注意的是, 在城市内部“父爱主义”的程度有很大的差别, 存在着严格的等级制或官本位痕迹。因此, 关于体制内外变化的状况, 可能在城市里会更加突出。

张静:上面这个讨论尚没有包含乡村, 但逻辑上二者有一些相通之处:这就是, 有点像体制内外的位置差别, 乡村和城市也并非处于同样的制度和组织环境中, 而且对乡村是静止态管理的, 随着人口的大规模流动, 也自然引发大量社会治理问题。

张静: (回应美国斯坦福大学社会学系主任周雪光教授问题“我同意这些分析, 有一个问题是, 体制内也是千差万别的, 这些差异性怎么装到体制内外变化这样一个框架里面?”)

以和中心体制的关联为焦点, 体制内的差异确实存在, 比如上层和基层, 但在制度关系里, 这是程度的差别, 不是性质的差别, 而体制内外的组织和中心体制的关系, 存在基本性质的差别。这是我注意它的原因。体制内的组织无论在多么基础的层次, 它和中心组织的关联已经制度化了, 这些关系具有正当性, 如果有困难可以提出要求, 有专门的且制度承认的文件通道可以反映。但是体制外的大小组织都不存在这种制度化的设置, 他们必须通过交换才能获得想要的东西。这可以解释为什么政商关系在体制外会更重要。因为缺乏什么, 它就变得重要。这也可以解释为什么体制外的大组织, 通常会有一个机构负责公共关系, 其最主要职责是跟政府建立关系。这更可以解释为什么民企、外企, 需要花很大的精力和成本来建立关系, 才能发展他们的事业, 这是他们的生存逻辑使然。他们不能像体制内组织一样等靠要, 没有这种资格和地位, 由于和体制内类似的制度化通道对于他们不存在, 很多体制外人员的需求没有办法得到回应。他们的责任组织不明确, 不知道谁应该对他们的事情负责任。从政治社会学角度看, 他们没有办法顺畅地和国家体制建立起连接, 同时也没有什么机构能够像体制内一样, 直接回应他们的利益。这些新的组织类别和群体缺乏组织通道回应他们的需求, 这是新时期社会治理面临的问题。

乡村治理中的问题和挑战

刘守英教授认为, 第一, 观察乡村治理要跟转型结合起来看, 判断中国到底是真转型还是假转型, 从根子上讲不能光看城市, 更要看乡村。第二是乡村治理的核心问题, 在于土改以来地权制度以及农业经营制度的变化, 给农民留下来了什么。根本在于农民对地权的信心, 这个信心不是简单的私有化、什么万能制度能解决的问题。第三点是我们在观察乡村治理变化的时候, 要特别关注代际之间的差异。现在来看这个差异到底会带来多大的影响, 还要进一步观察。第四点是, 治理的核心是达到一个各利益相关方都可以接受的、合意的、平衡的秩序结构。乡村治理中牵涉到四个关系, 第一个是国家跟农民的关系, 第二个是国家跟村庄的关系, 第三个是村庄和村庄内部农民的关系, 第四个是农民跟农民的关系。乡村治理中非常重要的一点是, 牵涉到的四个关系形成一个怎么样的秩序结构。

刘守英:第一个问题, 乡村治理的根子问题, 在于土改以来地权制度以及农业经营制度的变化, 给农民留下了什么。要害在于农民对地权的信心, 这个信心不是简单的私有化、什么万能制度能解决的问题。

第二个问题, 对于乡村的变迁要有一个客观的判断, 影响中国整体演变的两个方面对乡村的影响到底到什么程度?第一个方面是工业化和城市化, 第二个方面是对乡村进行的一整套自上而下的制度改革。我们原来对工业化、城市化的理解, 是农业国逐渐变成工业国, 现在中国的城市化率已经达到58%, 已经过半, 基本上可以说已经是一个工业化和城市化的国家, 但这些能成为我们判断中国转型的标志吗?中国整个社会根本的转型要看哪?要看乡村是不是转变了。乡村转变的标志在哪?也就是说, 工业化和城市化的方式能不能真正带来乡村的根本变化?所以我们很容易理解的一件事情就是, 工业化和城市化一定会带来乡村的变化吗?不一定的。比如计划工业化时期的工业化方式, 带来的结果是农民和土地、村庄的关系绑得更紧了, 并没有脱离乡土社会基本的制度框。费老曾经总结过乡村工业化的方式, 离土不离乡, 但我对这个存有异议。乡村工业化还是在本乡本土, 只有分工分业, 但是没有带来农民和土地、村庄的关系的变化。到了20世纪90年代以后这一轮大规模的工业化、城镇化, 其进步的地方在于, 农民是异地工业化、沿海工业化, 农民离土出村。但是我们也能看到大量的农一代回村返农。这些是我们在进行大的结构判断中非常重要的因素, 中国到底是真转型还是假转型?判断的依据不是在城市, 是在乡村。

第三个问题是, 目前一些新的变化需要高度关注。我最近一直在讲, 未来可能带来整个乡村变化的还是人。这个人指的是代际, 农一代已经返乡了, 但从全国各地的实际情况来看, 农二代和农一代可能会不一样, 农一代基本上会返乡, 但农二代已经不回去了, 他们主要的消费在城市, 生活方式也是城市化了的。另外从社会学角度观察, 农二代即使回去, 也不一定住村里的, 有住到城里的倾向;有很多人回去以后, 也不讲本地话, 会讲广州普通话、上海普通话, 就是不讲当地的话, 实际上是熟悉人陌生化。购房也是, 未来的农二代可能是落城不落村。代际的这些变化, 可能带来农民和土地、村庄的粘度发生变化, 发生松动。所以, 第三点是我们在观察乡村基层治理的时候, 要特别关注代际的差异。但这个差异到底会带来多大的影响, 还要进一步观察。

第四个问题是, 我们整套自上而下向乡村输送的正式制度, 对乡村的非正式制度带来多大的冲击?改革以后, 类似农业税这样的正式制度在减少, 非正式制度对乡村的影响看来是不可忽略的。

刘守英: (回应周雪光教授问题“从现在再往前看十年、二十年甚至更长时间, 中国过去的传统, 或者所谓的农民性, 在多大程度上会有或者要有变化?”)

这个问题非常有价值, 这是需要我们作出重大的理论解释的。谈到中国整个社会的转型, 根本性的转型就是农民性的转型。我的观点是, 20世纪90年代还是费老讲的离土不离乡, 乡村是根本没有变化 (转型) 的。如果在整个中国的转型中, 农民跟土地、跟村庄的关系没有松动, 那即使城市化达到80%都没有用, 人还是粘着地、粘着村。20世纪90年代末以后这一轮的农民进城、离土出村, 是带来根本变化的, 这个根本变化就是农民跟土地、跟村庄关系的松动, 这是一个大的结构性的变化。但这里需要评估另外一件事, 乡村通行的是熟人社会的关系规则, 包括进城以后形成地方聚居区, 比如北京的浙江村、河南村, 但是, 对于进城以后的这些人, 不能简单因为他们还是用熟人社会的规则, 就认为他们的现代性不够。进到城市社会以后, 他们是在用乡村熟悉的非正式制度来应对城市社会的制度规则。看中国的转型, 乡下人在城里的变迁是要关注的, 但更为根本的, 还是要回到乡村社会的人和地、村的关系, 重点还是农一代和农二代的差异性。农一代是20世纪80年代分地的一代。农二代基本没有干过农活, 跟土地的关系发生了变化, 但这一代可能是整个中国转型过渡的一代, 乡村可能是故乡, 土地可能是故土, 但他们也不会完全离开乡土, 城市也没有完全接纳他们, 亦城亦乡的规则可能会相互影响。但再下一代, 农三代会完成整个巨变, 规则和行为会更靠近城市。对决策来说, 需要考虑的是, 让他们往城市里走还是往回拉 (返回乡村) 。

刘守英: (回应北京大学中国社会与发展研究中心刘世定教授问题“怎么看在讨论治理问题的时候用交易成本的框架?”)

在讨论治理问题的时候, 用交易成本的概念太小了。在讨论中国治理问题的时候, 甚至用制度的概念都太小了, 它是个体制的问题。如果用交易成本来分析, 那么制度的变迁、制度的供给, 就都是用微观主体的成本收益来分析, 但我觉得更多地要用体制变迁视角思考, 治理的核心是一个秩序的问题, 很难说一个制度是好还是不好, 早期作制度分析的时候, 会强调制度的有效性, 但是大多数是无效的制度为何存在。实际上就是合意的、合适的, 不一定是最优的或者成本最小的。整个治理的核心, 是达到一个大家都可以接受的、合意的、平衡的秩序。讨论乡村治理, 非常重要的一点是, 牵涉到的几个方面形成一个怎么样的秩序结构。第一个是国家跟农民的关系, 第二个是国家跟村庄的关系, 第三个是村庄和村庄内部农民的关系, 第四个是农民跟农民的关系。这些不同的关系形成一个什么样的结构, 也就是我讲的秩序, 这些秩序形成的时候, 有的可能是最优的, 但有的可能不是最优的。所以我是不大同意用交易成本看治理问题的。

注释

1 李春玲:《新社会阶层的规模和构成特征——基于体制内外新中产的比较》, 《中央社会主义学院学报》2017年第4期。

2 数据来源参见张静:《中国基层社会治理为何失效》, 《文化纵横》2016年第5期。

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编者注：

• 本文转自：李连江, 张静, 刘守英, 应星. 中国基层社会治理的变迁与脉络——李连江、张静、刘守英、应星对话录[J]. 中国社会科学评价, 2018(03):5-11.

• 注释、参考文献、关键词、英文摘要略，格式稍有调整

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